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全面推进乡村振兴的四个关键问题
【字体: 】   【时间:2022/2/24】  【作者:马院】  【关 闭】  【打 印

经过全党全国各族人民共同努力,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列。“十四五”时期,“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴。20211225日至26日召开的中央农村工作会议讨论了《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见(讨论稿)》,明确提出“强化乡村振兴要素保障”。当前,全面推进乡村振兴需要正确认识四个方面的问题。

正确认识我国城乡关系的变化,在城乡融合的背景下考虑乡村振兴的实现路径

党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,这标志着从2002年开始我国调整城乡关系的政策从统筹城乡发展、促进城乡发展一体化到构建新型城乡关系、促进城乡融合发展的转变。统筹城乡发展和城乡发展一体化的核心还是侧重城市发展,以城市发展带动乡村发展;而城乡融合发展则是将农村作为与城市同等重要的有机整体,实现城乡之间资源要素的自由流动,从而改变长期以来各种发展资源向城市单向流动的关系。2018年的中央一号文件则为城乡融合发展进程作了明确的阶段性划分,提出到2020年初步建立城乡融合发展体制机制,到2035年城乡融合发展体制机制更加完善,到2050年,乡村全面振兴。20195月,中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,提出以完善产权制度和要素市场化配置为重点,坚决破除体制机制弊端,促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。这些政策文件的出台意味着目前在推进乡村振兴战略时要考虑到城乡融合发展的时代背景,在构建新型城乡关系的基础上思考乡村振兴的实现路径和方法。

在城乡融合背景下考虑乡村振兴战略的实施路径的核心是要把发展要素从农村向城市单向流动转变为发展要素在城乡之间双向流动,尤其是要促进发展资源,包括市场、资金、人才、管理等要素从城市向乡村流动,这就要求乡村建设除了需要考虑如何缩小城乡在基础设施和公共服务上的差距,还需要从能够吸引发展要素向乡村流动的角度提供相应的配套政策和措施。乡村振兴战略的推进面临庞大的资金缺口,仅仅依靠财政、村集体和个人难以实现乡村振兴,吸引社会资本投资乡村就变得格外重要。早在2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中就专门提出要“有序引导工商资本下乡”,而目前社会资本投向乡村振兴仍然不是十分积极。这一方面由于政府在土地、财政、税收等各方面的支持政策不够明朗,支持社会资本下乡的力度不够,无法打消社会资本顾虑;另一方面因为农业投资回报收益不明晰、投资风险高等因素约束了社会资本的投资热情。

乡村振兴目前面临一个更大的挑战是人才不足,促进人才的双向互动也格外重要。虽然大学生村官、驻村工作队以及驻村第一书记等方式能够在一定程度上解决乡村人才不足问题,但是这些人才中的一部分进入乡村的最终目标是为了离开乡村。当前很多城市通过落户、住房、财政、公共服务等多种方式吸引人才,但如何吸引人才下乡仍然没有推出太多具体措施。

正确认识乡村社会本身正在转型,在理解乡村社会新特点下谋划乡村振兴的定位

  1. 乡村中居住的人口结构变得复杂和多样,不同身份性质人口的权利以及和村集体的联结关系差异大。从集体产权制度改革来看,乡村人口可以分为集体经济组织成员和非集体经济组织成员,集体经济组织成员身份体现的是农户经济权利的实现,尤其是村集体资产管理盘活或村集体经济壮大所产生收益分配获益的最直接依据,也是获得土地承包权的最重要的支撑,和乡村集体的经济联系最为紧密。

第二,乡村的业态结构发生变化。乡村旅游、休闲度假、研学考察、培训会议等第三产业的发展已经成为东部沿海发达地区乡村振兴的主导产业,电商等新技术和市场渠道对农业从满足自我消费为主向市场导向转型发挥了决定性的作用,新型经营主体的不断出现和壮大也使得农业朝着市场导向发展,从而不可避免地带来农业生产体系的重构。乡村业态结构的变化催化了乡村人口就业、收入等结构性调整,也带来了乡村建设内容和标准的变化,在推进乡村振兴战略时,必须考虑到农村新业态的培育和发展所带来的新要求。

第三,乡村社会治理内容和结构也在发生变化,乡村的政治治理、经济治理和社会治理的内容都在不断增多,村干部结构变化以及逐步走向职业化,国家治理结构也在不断向乡村延伸,乡村社会变得更加开放。

第四,随着城乡基础设施和公共服务一体化发展的逐步深化,依托乡村自我管理的乡村公共服务设施的维护已经无法继续运行,乡村已经无法承载日益增多的基础设施维护成本和公共服务供给,农民的需求越来越朝着市民化的方向发展。

正确认识乡村发展资源及其转化,合理谋划乡村振兴的实现方案

很多地方在谈到乡村振兴时,往往都会提到乡村振兴战略的推进缺乏资金、土地、资源、产业,但在当前生态环境保护、耕地保护、控制耕地非粮化以及各种建设用地指标的严格管理下,乡村振兴的建设用地指标扩大在短期内难以突破。与此同时,随着农村空心化问题日益严重,很多村庄存在大量的闲置宅基地,包括农户的闲置住宅以及生产性用房等。这些房屋因为长期没有人居住,有的已经成为危房,有的因为早期缺乏有序规划,影响村中公用设施的建设和维护等,村庄新旧房屋混杂,极大影响了村庄整体环境的提升。因此在实施乡村振兴战略中,在土地资源的供给上,应该优先考虑如何盘活村庄中的资源存量,包括闲置宅基地资源以及通过农村集体产权制度改革核查清晰的集体建设用地等。目前闲置宅基地的盘活已经有了很多实践探索,包括聚焦于“闲置宅基地利用模式”,如周庄特色田园乡村发展的节地模式、上海“睦邻四堂间”模式等,欠发达地区偏向“宅基地自愿有偿退出机制”,具有代表性的有金寨县“货币+宅基地”退出模式、宁夏平罗县“收储式”退出和江西余江县“村民自治”模式等。这些都为推进乡村振兴战略中如何盘活闲置宅基地资源提供了有益的借鉴和参考。

正确认识脱贫攻坚和乡村振兴的不同,在巩固拓展脱贫攻坚成果的前提下有序开展乡村振兴示范

乡村振兴和脱贫攻坚从对象、目标任务、主体、路径等方面都存在不同,要正确认识和理解这些差异,才能更好地实现从打赢脱贫攻坚战到全面推进乡村振兴的有效衔接。

首先,从工作对象上来看,脱贫攻坚阶段主要聚焦于贫困县、贫困村和贫户人口,虽然数量不少,但是仍然是特定区域和特定人群,并且这些区域和人口在特征上具有相对较高的同质性,面临的问题也具有同质性。乡村振兴是统领农村、农业和农民全面发展的整体性战略,工作对象覆盖了全部地区和农村人口,全国有50多万个村庄(社区),由于地理区位、资源禀赋、经济状况、产业结构、人口结构等方面差异性较大,每个村庄发展面临的机遇、挑战和困境也不同,农村人口内部的结构分化也十分明显。由此可见,与脱贫攻坚相比,乡村振兴的工作对象不仅范围更广、规模更大,更重要的是工作对象的异质性非常强。

其次,从目标任务来看,脱贫攻坚的目标非常明确,即到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障,实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

再次,从参与主体来看,政府部门是脱贫攻坚的主体,因此各个地方成立了以政府各职能部门构成为主的指挥部,并选派驻村工作队和第一书记,资金上很大部分来源于财政资金,因此,行政手段和财政资源是打赢脱贫攻坚战的主要依托。

最后,从路径上来看,脱贫攻坚阶段,贫困人口由于面临的发展问题相似,目标一致,因此采取的路径也是相似的。各个地方按照中央提出的“五个一批”和“十大工程”基本上能取得良好的扶贫成效,因此在不同地区,扶贫的组织形式、扶贫干部的动员方式、扶贫资金的投向和使用方式以及扶贫项目的运行管理等大同小异。但是乡村振兴则不同,一个地区难以复制其他地区成功的经验,因此全国才出现了包括村集体带动模式、村集体+社会资本共同撬动模式、外部资金撬动模式在内的开发类型,精品民宿模式、田园综合体模式、传统文化复兴模式和特色电商模式在内的产业类型,三变模式和综合发展模式的运营类型等三大类型九大模式,很多地方组织学习考察团到乡村振兴典型范例的村庄考察,往往会出现“学习时心情澎湃,回来后无从下手”的局面。

(节选自人民网20220129日唐丽霞著《迈向更高质量的经济发展》,有删减)


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